คำเชิญชวนก่อนเปิดอ่าน
หนังสือเล่มนี้ชวนผู้อ่านมองรัฐธรรมนูญให้ลึกกว่า รัฐธรรมนุญในฐานะ “กฎหมายสูงสุดของประเทศ” เพราะในโลกแห่งความเป็นจริง รัฐธรรมนูญมิใช่เพียงตัวบทที่เขียนอยู่บนกระดาษ หากเป็นกติกาที่จัดวางอำนาจ กำหนดว่าใครมีสิทธิ ใครมีอำนาจ ใครถูกตรวจสอบ และประชาชนมีพื้นที่ในระเบียบการเมืองมากน้อยเพียงใด
ผู้เขียนไม่ใช่แค่ต้องการให้เป็นหนังสือกฎหมายสำหรับผู้เชี่ยวชาญเท่านั้น แต่ยังเป็นหนังสือพลเมืองสำหรับประชาชนทั่วไป ผู้ต้องการเข้าใจว่าเหตุใดการเมืองไทยจึงหวนกลับมาสู่คำถามเรื่องรัฐธรรมนูญครั้งแล้วครั้งเล่า และเหตุใดการเข้าใจรัฐธรรมนูญจึงเป็นส่วนหนึ่งของการเป็นเจ้าของประเทศร่วมกันอย่างสำคัญยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของประวัติศาสตร์ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 กำลังเผชิญหน้ากับแรงขับเคลื่อนทางสังคมเพื่อให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
หนังสือเล่มนี้ชวนผู้อ่านสำรวจสิ่งต่อไปนี้
- เหตุใดมนุษย์จึงต้องมีกติกาสูงสุด
- ใครมีสิทธิสร้างรัฐธรรมนูญ
- ประชาชนเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญจริงหรือไม่
- รัฐธรรมนูญอาจถูกใช้เพื่อขยายเสรีภาพ หรือเพื่อรักษาอำนาจได้อย่างไร
- ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระควรมีบทบาทเพียงใดในระบอบประชาธิปไตย
- และท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนได้จริงหรือไม่
แต่คือข้อตกลงร่วมกันว่า
ใครมีอำนาจ อำนาจนั้นมาจากไหน
และอำนาจนั้นควรถูกจำกัดอย่างไร
หากท่านพร้อมแล้ว เชิญเปิดหนังสือเล่มนี้ในฐานะพลเมืองผู้ไม่เพียงอ่านรัฐธรรมนูญ แต่ต้องการเข้าใจอำนาจที่ซ่อนอยู่หลังรัฐธรรมนูญด้วย
เข้าสู่หนังสือฉบับเต็ม
กรุณาใส่รหัสผ่านที่ได้รับจากโครงการห้องสมุดประชาชน
รัฐธรรมนูญเป็นของใคร?
บทบรรณาธิการและเหตุผลของหนังสือ
เหตุใดจึงต้องเขียนหนังสือเล่มนี้
หากเราเดินไปถามคนไทยทั่วไปว่า “รัฐธรรมนูญคืออะไร” คำตอบที่ได้มักลงเอยที่ประโยคเดียวกัน นั่นคือ รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดของประเทศ คำตอบนี้ไม่ได้ผิด ตรงกันข้าม มันถูกต้องในเชิงรูปแบบและสอดคล้องกับสิ่งที่ตำรากฎหมายมหาชนสอนกันมายาวนาน ในความหมายที่ฮันส์ เคลเซน เรียกว่า “บรรทัดฐานมูลฐาน” (Grundnorm) อันเป็นจุดอ้างอิงสูงสุดที่กฎหมายอื่นทั้งระบบต้องสืบความชอบด้วยกฎหมายของตนย้อนกลับมาหา (Kelsen, 1945) ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญคือยอดของพีระมิดทางกฎหมาย เป็นมาตรวัดที่ใช้ตัดสินว่ากฎหมายและการกระทำของรัฐอันใดชอบหรือไม่ชอบ
ทว่าคำตอบเช่นนี้ แม้จะถูก กลับอธิบายปรากฏการณ์ที่อยู่ตรงหน้าเราไม่ได้ เพราะหากรัฐธรรมนูญเป็นเพียงกฎหมายฉบับหนึ่งในบรรดากฎหมายจำนวนมาก เหตุใดผู้คนจึงทุ่มเทต่อสู้กันอย่างเอาเป็นเอาตายเพื่อกำหนดถ้อยคำในนั้น เหตุใดการยึดอำนาจแทบทุกครั้งจึงเริ่มต้นด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญทิ้งเป็นอันดับแรก และเหตุใดสังคมไทยจึงวนกลับมาถกเถียงเรื่องเดียวกันนี้ครั้งแล้วครั้งเล่า จนนับแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ เรามีรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองรวมกันแล้วราวยี่สิบฉบับ ความถี่ของการล้มและเขียนใหม่เช่นนี้เอง คือหลักฐานว่าสิ่งที่กำลังถูกแย่งชิงนั้น ใหญ่กว่า คำว่า “กฎหมาย”
หนังสือเล่มนี้จึงเลือกที่จะไม่หยุดอยู่เพียงนิยามเชิงรูปแบบ แต่มองรัฐธรรมนูญผ่านสองสถานะที่ซ้อนทับกัน สถานะแรกคือ กติกาสูงสุดของสังคม อันเป็นข้อตกลงร่วมว่าด้วยการอยู่ร่วมกัน และสถานะที่สองซึ่งสำคัญไม่แพ้กัน คือ แผนที่ของอำนาจ อันเป็นเอกสารที่ระบุว่าใครมีอำนาจ อำนาจนั้นมาจากไหน และอำนาจนั้นจะถูกจำกัดอย่างไร มุมมองหลังนี้คือสิ่งที่งานศึกษารัฐธรรมนูญร่วมสมัยเรียกว่าการอ่านแบบ “การเมือง” (political constitution) เพื่อถ่วงดุลการอ่านแบบ “กฎหมายล้วน” (legal constitution) เพราะรัฐธรรมนูญทุกฉบับมิได้ตกลงมาจากฟากฟ้า หากเป็นผลของการต่อรองระหว่างผู้ถืออำนาจ ณ ห้วงเวลาหนึ่ง (Elster, 1995; Negretto, 2013) คำถามที่อยู่เบื้องหลังตัวบทจึงไม่ใช่เพียง “เขียนว่าอะไร” แต่คือ “ใครเป็นผู้มีอำนาจเขียน” ซึ่งนักคิดอย่างซีแยสและลัฟลินเรียกว่า อำนาจสถาปนา (constituent power) อันเป็นรากฐานของความชอบธรรมทั้งปวง (Sieyès, 1789/2003; Loughlin, 2010)
เมื่อมองเช่นนี้ เราจะเข้าใจได้ทันทีว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญจึงเป็นสนามรบ เพราะรัฐธรรมนูญคือกติกาที่ แจกจ่ายผลได้ผลเสีย ทางการเมือง มันกำหนดว่าใครมีสิทธิเลือก ใครมีสิทธิถูกเลือก องค์กรใดมีอำนาจเหนือองค์กรใด และใครคือผู้ชี้ขาดเมื่อเกิดข้อพิพาท ด้วยเหตุนี้เอง รูปแบบของรัฐธรรมนูญจึงถูกนำไปใช้ได้ทั้งเพื่อขยายเสรีภาพและเพื่อกดทับเสรีภาพ วรรณกรรมร่วมสมัยเรียกการใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญเพื่อบ่อนทำลายประชาธิปไตยจากภายในว่า “รัฐธรรมนูญนิยมแบบกดขี่” (abusive constitutionalism) ซึ่งชี้ว่าการมีรัฐธรรมนูญมิได้รับประกันเสรีภาพโดยอัตโนมัติ (Landau, 2013; Sartori, 1962) และงานศึกษาเปรียบเทียบยังพบว่ารัฐธรรมนูญจะ ยืนยง ได้เพียงใด มิได้ขึ้นกับความสมบูรณ์ของถ้อยคำ หากขึ้นกับว่าประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของมันมากเพียงใด (Elkins, Ginsburg, & Melton, 2009)
เป้าหมายของหนังสือเล่มนี้จึงเป็นทั้งเรื่องของความรู้และเรื่องของพลเมือง ในด้านความรู้ หนังสือมุ่งช่วยให้ผู้อ่านทั่วไปมองเห็นความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจ เสรีภาพ ความชอบธรรม และรัฐธรรมนูญ ได้อย่างเป็นระบบ โดยไม่จำเป็นต้องมีพื้นฐานทางนิติศาสตร์มาก่อน และในด้านพลเมือง หนังสือยืนอยู่บนจุดยืนแบบสาธารณรัฐนิยม (civic republicanism) ที่เห็นว่าความเข้าใจเรื่องรัฐธรรมนูญคือเงื่อนไขจำเป็นของการเป็นเสรีชนที่ “ไม่ตกอยู่ใต้การครอบงำ” ของผู้ใด (Pettit, 1997) เพราะตราบใดที่ความรู้เรื่องกติกาสูงสุดยังถูกผูกขาดไว้กับผู้เชี่ยวชาญเพียงกลุ่มเดียว อำนาจสถาปนาที่ควรเป็นของประชาชนก็ย่อมเป็นได้แต่เพียงในนาม
ผู้เขียนจึงมิได้คาดหวังให้หนังสือเล่มนี้เป็นคำตอบสุดท้าย หากหวังเพียงว่ามันจะเป็นจุดตั้งต้นของคำถามที่คมขึ้น หากผู้อ่านวางหนังสือลงแล้วตั้งคำถามได้มากขึ้น เข้าใจกลไกของอำนาจได้ลึกขึ้น และเริ่มมองรัฐธรรมนูญในฐานะ “เรื่องของเรา” มากกว่าเรื่องของผู้เชี่ยวชาญเพียงไม่กี่คน ผู้เขียนก็ถือว่าหนังสือเล่มนี้ได้ทำหน้าที่ของมันสำเร็จแล้ว
สารบัญ
เหตุใดมนุษย์จึงต้องมีกติกาสูงสุด
ลองจินตนาการว่าเช้าวันพรุ่งนี้ ประเทศไทยตื่นขึ้นมาแล้วพบว่าไม่มีรัฐธรรมนูญ ไม่มีรัฐบาล ไม่มีศาล ไม่มีตำรวจ ไม่มีหน่วยงานของรัฐ และไม่มีผู้ใดมีอำนาจเหนือผู้ใดอีกต่อไป หลายคนอาจรู้สึกตื่นเต้นในชั่วขณะแรก ไม่มีภาษี ไม่มีข้อบังคับ ไม่มีใครมาออกคำสั่ง ฟังดูคล้ายอิสรภาพอันสมบูรณ์ คำถามที่แท้จริงจึงไม่ใช่ว่าภาพนั้นน่าดึงดูดเพียงใด แต่คือ อิสรภาพเช่นนั้นจะดำรงอยู่ได้นานสักเท่าใด
คำตอบที่ปรัชญาการเมืองตะวันตกให้ไว้ค่อนข้างตรงกัน นั่นคือไม่นานนัก เพราะเมื่อไร้กติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน ผู้ที่แข็งแรงกว่า มีพวกพ้องมากกว่า หรือถืออาวุธมากกว่า ย่อมกลายเป็นผู้กำหนดกติกาด้วยตนเอง โทมัส ฮอบส์ เรียกสภาวะก่อนมีอำนาจส่วนกลางว่า “สภาวะธรรมชาติ” (state of nature) ซึ่งชีวิตมนุษย์ตกอยู่ในความหวาดระแวงและความรุนแรงไม่สิ้นสุด มนุษย์จึงยอมมอบอำนาจบางส่วนให้แก่อำนาจร่วม เพื่อแลกกับความปลอดภัยและระเบียบ (Hobbes, 1651/1996) บทเรียนสำคัญที่มนุษยชาติเรียนรู้ตลอดหลายพันปีจึงมีอยู่ว่า การไม่มีอำนาจส่วนกลางมิได้แปลว่าเสรีภาพเสมอไป หลายครั้งกลับหมายถึงการเปิดทางให้อำนาจที่แข็งแรงที่สุดเข้าครอบงำ
ระเบียบไม่ใช่สิ่งเดียวกับเสรีภาพ
อย่างไรก็ตาม การมีอำนาจส่วนกลางเพียงอย่างเดียวก็ยังไม่เพียงพอ เพราะอำนาจที่ตั้งขึ้นเพื่อคุ้มครองเรา อาจกลายเป็นภัยคุกคามเสียเองได้ จอห์น ล็อก จึงเสนอเพิ่มเติมว่าอำนาจปกครองต้องมีขอบเขต ต้องตั้งอยู่บนความยินยอมของผู้ถูกปกครอง และต้องมุ่งคุ้มครองชีวิต เสรีภาพ และทรัพย์สินของพลเมือง มิใช่ทำลายสิ่งเหล่านั้น (Locke, 1689/1988) ขณะที่ฌ็อง-ฌัก รุสโซ มองว่าความชอบธรรมที่แท้จริงอยู่ที่ “เจตจำนงทั่วไป” (general will) ของประชาชนผู้ร่วมกันเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย (Rousseau, 1762/1997) แม้นักคิดทั้งสามจะเห็นต่างกันในรายละเอียด แต่ต่างยอมรับร่วมกันในหลักการหนึ่ง คือมนุษย์ไม่อาจอยู่ร่วมกันได้อย่างมั่นคง หากปราศจากข้อตกลงร่วมว่าด้วยอำนาจ
นี่เองคือจุดกำเนิดของรัฐธรรมนูญในฐานะกติกาสูงสุดของสังคม รัฐธรรมนูญมิได้ถือกำเนิดขึ้นเพราะมนุษย์รักกฎหมาย แต่เพราะมนุษย์ต้องการ “ฝึกอำนาจให้เชื่อง” (taming power) กล่าวคือ ทำให้อำนาจที่จำเป็นต่อการอยู่ร่วมกันนั้น ถูกจำกัด ถูกตรวจสอบ และคาดเดาได้ โจวันนี ซาร์โตรี ชี้ว่าหัวใจของรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) มิได้อยู่ที่การมีเอกสารชื่อรัฐธรรมนูญ หากอยู่ที่การมีกลไกที่จำกัดอำนาจของผู้ปกครองได้จริง (Sartori, 1962)
เมื่อมองในแง่นี้ รัฐธรรมนูญจึงตอบคำถามพื้นฐานที่สุดสองข้อพร้อมกัน ข้อแรกคืออำนาจร่วมที่ใช้บังคับคนทั้งสังคมนั้นถูก ก่อตั้ง ขึ้นมาอย่างไร และข้อที่สองคืออำนาจนั้นจะถูก จำกัด อย่างไร ปรัชญาแบบสาธารณรัฐนิยมเสนอว่า เป้าหมายสูงสุดของการจัดวางอำนาจเช่นนี้คือการประกัน “เสรีภาพในความหมายของการไม่ถูกครอบงำ” (freedom as non-domination) นั่นคือสภาวะที่ไม่มีผู้ใดสามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจเหนือผู้อื่นได้ (Pettit, 1997) รัฐธรรมนูญที่ดีจึงไม่ใช่เพียงเครื่องมือสร้างระเบียบ แต่คือเครื่องมือที่ทำให้ระเบียบนั้นอยู่ร่วมกับเสรีภาพได้ และนี่คือจุดเริ่มต้นของการเดินทางตลอดทั้งเล่มนี้
จากกษัตริย์เหนือกฎหมาย สู่กฎหมายเหนือผู้ปกครอง
ตลอดประวัติศาสตร์ส่วนใหญ่ของมนุษยชาติ ผู้ปกครองมักอ้างว่าอำนาจของตนมีที่มาเหนือมนุษย์ บ้างอ้างเทวสิทธิ์ บ้างอ้างฟ้าลิขิต และบ้างอ้างสายเลือดศักดิ์สิทธิ์ แนวคิด “เทวสิทธิ์ของกษัตริย์” (divine right of kings) ถือว่าผู้ปกครองรับอำนาจมาจากพระเจ้าโดยตรง จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ใดบนโลก และไม่มีกฎหมายใดอยู่เหนือพระองค์ ระเบียบเช่นนี้ดำรงอยู่ได้ตราบเท่าที่อำนาจยังกระจุกตัวและไม่ถูกท้าทาย แต่เมื่ออำนาจขยายตัว ความขัดแย้งระหว่างผู้ปกครองกับกลุ่มอำนาจอื่นก็ขยายตัวตามไปด้วย
หลักการที่ว่าแม้แต่ผู้ปกครองก็มีขอบเขต
หมุดหมายเชิงสัญลักษณ์ที่สำคัญเกิดขึ้นในปี ค.ศ. ๑๒๑๕ เมื่อบรรดาขุนนางอังกฤษบีบให้พระเจ้าจอห์นลงนามในเอกสารที่ต่อมาเรียกว่า “มหากฎบัตร” (Magna Carta) แม้เอกสารนี้จะยังห่างไกลจากรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย และในเบื้องต้นมุ่งคุ้มครองผลประโยชน์ของชนชั้นขุนนางเป็นหลัก แต่มันได้สถาปนาหลักการสำคัญหนึ่งซึ่งสะเทือนระเบียบเดิม นั่นคือ แม้แต่กษัตริย์ก็ต้องอยู่ภายใต้ข้อจำกัดบางประการ และไม่อาจใช้อำนาจตามอำเภอใจได้โดยสิ้นเชิง หลักการนี้ค่อย ๆ เติบโตขึ้นเป็นแก่นของสิ่งที่ภายหลังเรียกว่า “หลักนิติธรรม” (rule of law) ซึ่งถือว่ากฎหมายต้องอยู่เหนือเจตจำนงของผู้ปกครอง มิใช่กลับกัน (Dicey, 1885/1982)
จากเมล็ดพันธุ์เล็ก ๆ นั้น ความคิดเรื่องการจำกัดอำนาจผู้ปกครองได้แตกหน่อผ่านเหตุการณ์ใหญ่หลายครั้ง สงครามกลางเมืองอังกฤษในศตวรรษที่ ๑๗ ตั้งคำถามว่าพระมหากษัตริย์อยู่เหนือรัฐสภาหรือไม่ การปฏิวัติอเมริกาในปี ค.ศ. ๑๗๗๖ ประกาศว่ารัฐบาลชอบธรรมได้ก็ต่อเมื่อได้รับความยินยอมจากผู้ถูกปกครอง และการปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ. ๑๗๘๙ ผลักดันให้แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยของปวงชนกลายเป็นภาษาทางการเมืองกระแสหลัก เหตุการณ์เหล่านี้แม้ต่างบริบทกัน แต่เคลื่อนไปในทิศทางเดียวกัน คือการย้ายฐานความชอบธรรมจาก “เบื้องบน” มาสู่ “ประชาชน”
รัฐธรรมนูญสมัยใหม่ในฐานะการกำหนดขอบเขต
ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญสมัยใหม่จึงมิได้ถือกำเนิดขึ้นเพื่อยกย่องผู้ปกครอง แต่เพื่อกำหนดขอบเขตของผู้ปกครอง หัวใจของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรก ๆ ของโลก เช่น รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา ค.ศ. ๑๗๘๗ คือการ ออกแบบโครงสร้างที่อำนาจถ่วงดุลอำนาจ ผ่านการแบ่งแยกอำนาจและการตรวจสอบซึ่งกันและกัน เพื่อมิให้อำนาจกระจุกตัวอยู่ในมือใครคนใดคนหนึ่งหรือองค์กรใดองค์กรเดียว นี่คือการเปลี่ยนกระบวนทัศน์ครั้งใหญ่ จากระเบียบที่ผู้ปกครองอยู่เหนือกฎหมาย สู่ระเบียบที่กฎหมายอยู่เหนือผู้ปกครอง
อย่างไรก็ตาม การเดินทางนี้มิได้เป็นเส้นตรงและมิได้สิ้นสุดลงแล้ว ในหลายสังคม รวมถึงสังคมที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว การต่อสู้ระหว่างหลักการ “กฎหมายเหนือผู้ปกครอง” กับแรงเฉื่อยของวัฒนธรรมอำนาจแบบเดิม ยังคงดำเนินอยู่ การมีตัวบทรัฐธรรมนูญที่ดีจึงเป็นเงื่อนไขจำเป็นแต่ไม่เพียงพอ สิ่งที่ทำให้หลักการนี้มีชีวิตจริงคือการที่สังคมยึดถือและบังคับใช้มันได้อย่างเสมอหน้า ประเด็นนี้จะนำเราไปสู่คำถามถัดไปอันเป็นหัวใจของเล่มนี้ นั่นคือ ใครกันแน่ที่เป็นผู้มีสิทธิสร้างกติกาสูงสุดนี้ขึ้นมา
ใครมีสิทธิสร้างรัฐธรรมนูญ
หากรัฐธรรมนูญคือกติกาสูงสุด คำถามที่สำคัญยิ่งกว่าตัวเนื้อหา ก็คือใครเป็นผู้กำหนดกติกานั้นขึ้นมา เพราะผู้ที่มีอำนาจ เขียนกฎ ย่อมอยู่ในตำแหน่งที่ได้เปรียบเหนือผู้ที่เพียง เล่นตามกฎ คำถามนี้นำเราไปสู่หนึ่งในมโนทัศน์ที่ทรงพลังที่สุดของทฤษฎีรัฐธรรมนูญ
อำนาจสถาปนา กับ อำนาจที่ถูกสถาปนา
นักคิดชาวฝรั่งเศส เอ็มมานูเอล โฌแซ็ฟ ซีแยส แยกอำนาจออกเป็นสองประเภทอย่างคมชัดในช่วงการปฏิวัติฝรั่งเศส ประเภทแรกคือ “อำนาจที่ถูกสถาปนา” (constituted power) อันได้แก่อำนาจขององค์กรต่าง ๆ ที่รัฐธรรมนูญสร้างขึ้น เช่น รัฐสภา รัฐบาล และศาล องค์กรเหล่านี้ล้วนได้อำนาจมาจากรัฐธรรมนูญ และต้องเคลื่อนไหวอยู่ภายในกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนด ส่วนประเภทที่สองคือ “อำนาจสถาปนา” (constituent power) ซึ่งหมายถึงอำนาจในการสร้างหรือสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมาเอง อำนาจนี้อยู่ “เหนือ” และ “ก่อน” รัฐธรรมนูญ เพราะเป็นบ่อเกิดของรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ (Sieyès, 1789/2003)
ความแตกต่างนี้สำคัญอย่างยิ่ง เพราะมันชี้ว่ารัฐสภาหรือรัฐบาลที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เจ้าของรัฐธรรมนูญ พวกเขาเป็นเพียง ผู้ใช้ อำนาจที่รัฐธรรมนูญมอบให้ ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจสถาปนาที่แท้จริงควรเป็นของประชาชน เพราะประชาชนคือเจ้าของอำนาจอธิปไตย คาร์ล ชมิทท์ ขยายความว่าอำนาจสถาปนาคือเจตจำนงทางการเมืองอันเป็นรากฐาน ซึ่งตัดสินรูปแบบการดำรงอยู่ทางการเมืองของชุมชนหนึ่ง ๆ (Schmitt, 1928/2008) ขณะที่บรูซ แอกเคอร์แมน เสนอว่าช่วงเวลาที่ประชาชนตื่นตัวและร่วมกันกำหนดกติกาพื้นฐานนั้น คือ “ช่วงเวลาแห่งการเมืองสูง” (constitutional moments) ที่ทำให้รัฐธรรมนูญมีฐานะเป็นเสียงของ “เราประชาชน” อย่างแท้จริง (Ackerman, 1991)
ระหว่างอุดมคติกับประวัติศาสตร์
ทว่าประวัติศาสตร์กลับแสดงให้เห็นช่องว่างที่กว้างระหว่างหลักการกับความเป็นจริง รัฐธรรมนูญจำนวนมากในโลกมิได้เกิดจากการที่ประชาชนร่วมกันสถาปนาขึ้นโดยตรง หากเกิดจากการต่อรองระหว่างกลุ่มอำนาจต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นชนชั้นนำทางทหาร นักการเมือง กลุ่มทุน หรือสถาบันดั้งเดิม (Elster, 1995; Negretto, 2013) บางฉบับร่างขึ้นโดยคณะบุคคลที่ประชาชนมิได้เลือก และเพียงเปิดให้ประชาชน “รับรอง” ในตอนท้าย หลังจากเนื้อหาสำคัญถูกกำหนดเสร็จแล้ว
นี่คือเหตุผลที่คำถามเรื่อง กระบวนการ สำคัญไม่แพ้คำถามเรื่อง เนื้อหา เพราะรัฐธรรมนูญสองฉบับที่มีถ้อยคำคล้ายกัน อาจมีความชอบธรรมต่างกันราวฟ้ากับเหว ขึ้นอยู่กับว่าใครเป็นผู้สถาปนามันขึ้นมา และประชาชนมีส่วนร่วมในการสถาปนานั้นมากน้อยเพียงใด คำถามที่ว่าอำนาจสถาปนาเป็นของประชาชน “จริง” หรือเป็นเพียงในนาม จึงเป็นประตูที่นำเราไปสู่บทต่อไปโดยตรง
ประชาชนคือเจ้าของรัฐธรรมนูญจริงหรือไม่
ในทางอุดมคติ รัฐธรรมนูญควรเป็นของประชาชน เพราะประชาชนคือผู้ทรงอำนาจสถาปนา แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง รัฐธรรมนูญจำนวนมากเป็นผลผลิตของการต่อรองระหว่างชนชั้นนำทางการเมือง เศรษฐกิจ และสถาบันต่าง ๆ มากกว่าจะเป็นผลของการร่วมตัดสินใจโดยมหาชน คำถามสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ว่ารัฐธรรมนูญถูกเรียกว่า “ของประชาชน” หรือไม่ แต่อยู่ที่ว่าประชาชนมีบทบาท จริง มากน้อยเพียงใดในการกำหนดมัน
ระดับการมีส่วนร่วมที่แตกต่างกัน
หากเปรียบเทียบประสบการณ์ของหลายประเทศ เราจะเห็นสเปกตรัมของการมีส่วนร่วมที่กว้างมาก ในกรณีของสหรัฐอเมริกา ค.ศ. ๑๗๘๗ รัฐธรรมนูญร่างขึ้นโดยที่ประชุมตัวแทนกลุ่มเล็ก ๆ แบบปิด ก่อนจะผ่านการให้สัตยาบันโดยมลรัฐต่าง ๆ ซึ่งถือเป็นการมีส่วนร่วมที่จำกัดตามมาตรฐานของยุคนั้น ส่วนกรณีแอฟริกาใต้ในทศวรรษ ๑๙๙๐ ถือเป็นแบบอย่างของกระบวนการที่เปิดกว้าง มีการรับฟังความเห็นสาธารณะอย่างกว้างขวาง และผูกการร่างเข้ากับการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ขณะที่กรณีไอซ์แลนด์ภายหลังวิกฤตการเงิน ค.ศ. ๒๐๐๘ มีการทดลองใช้กระบวนการร่างแบบมีส่วนร่วมและเปิดให้สาธารณชนร่วมเสนอความเห็นผ่านช่องทางออนไลน์ แม้ผลลัพธ์ทางการเมืองในที่สุดจะไม่เป็นไปตามที่หลายฝ่ายคาดหวังก็ตาม
ตัวอย่างเหล่านี้ชี้ว่า “การมีส่วนร่วม” มิใช่เรื่องมีหรือไม่มีแบบขาวดำ หากเป็นเรื่องของ ระดับ และ คุณภาพ การจัดประชามติเพียงครั้งเดียวในตอนท้าย อาจให้ภาพของการมีส่วนร่วม แต่ไม่จำเป็นต้องสะท้อนว่าประชาชนมีอิทธิพลต่อเนื้อหาจริง ๆ คำถามที่ลึกกว่าจึงไม่ใช่เพียงว่า “มีประชามติหรือไม่” แต่คือประชาชนได้ร่วมนิยามทางเลือก ร่วมถกเถียง และร่วมกำหนดสาระสำคัญ ตั้งแต่ต้นน้ำหรือไม่
ความเป็นเจ้าของกับความชอบธรรม
เหตุที่ความเป็นเจ้าของมีความสำคัญ มิใช่เพียงด้วยเหตุผลเชิงอุดมคติ แต่ด้วยเหตุผลเชิงปฏิบัติด้วย งานศึกษาเปรียบเทียบขนาดใหญ่พบว่ารัฐธรรมนูญที่ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของ และที่เกิดจากกระบวนการอันเปิดกว้างและครอบคลุม มักมีความชอบธรรมสูงกว่าและมีแนวโน้มจะ ยืนยง กว่ารัฐธรรมนูญที่ถูกกำหนดจากเบื้องบนแล้วยื่นให้ประชาชนรับรองในภายหลัง (Elkins, Ginsburg, & Melton, 2009) กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความรู้สึกเป็นเจ้าของไม่ใช่เรื่องของอารมณ์เท่านั้น แต่เป็นทุนทางการเมืองที่ค้ำจุนเสถียรภาพของกติกาในระยะยาว
บทนี้จึงทิ้งคำถามที่แหลมคมไว้ว่า หากความเป็นเจ้าของของประชาชนคือสิ่งที่ทำให้รัฐธรรมนูญทั้งชอบธรรมและมั่นคง เหตุใดในความเป็นจริง กลุ่มอำนาจต่าง ๆ จึงพยายามช่วงชิงการกำหนดรัฐธรรมนูญมาไว้ในมือตนเองครั้งแล้วครั้งเล่า คำตอบอยู่ที่ธรรมชาติของรัฐธรรมนูญในฐานะกติกาที่ตัดสินผลแพ้ชนะของเกมการเมืองทั้งหมด ซึ่งเป็นหัวข้อของบทถัดไป
เหตุใดทุกฝ่ายจึงต้องการครอบครองรัฐธรรมนูญ
เพื่อเข้าใจว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญจึงเป็นที่หมายปองของทุกฝ่าย เราต้องแยกความแตกต่างพื้นฐานระหว่างการเล่นเกมกับการกำหนดกติกาของเกมเสียก่อน การเลือกตั้งคือการแข่งขัน ภายใต้ กติกา แต่การร่างรัฐธรรมนูญคือการ กำหนด กติกานั้นเอง ผู้ที่สามารถออกแบบกติกาได้ ย่อมมีอิทธิพลต่อผลการแข่งขันในอนาคตอย่างลึกซึ้งกว่าผู้ชนะการเลือกตั้งครั้งใดครั้งหนึ่งเสียอีก
รัฐธรรมนูญในฐานะกติกาที่ตัดสินผลลัพธ์
รัฐธรรมนูญเป็นผู้กำหนดคำตอบของคำถามชี้ขาดหลายข้อ ใครมีสิทธิเลือกตั้ง ใครมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ระบบเลือกตั้งจะแปลงคะแนนเสียงเป็นที่นั่งอย่างไร องค์กรใดมีอำนาจมากเพียงใด และใครเป็นผู้ตัดสินข้อพิพาทเมื่อเกิดความขัดแย้ง การเปลี่ยนกติกาเหล่านี้เพียงเล็กน้อย เช่น การปรับสูตรคำนวณที่นั่ง หรือการเพิ่มอำนาจให้องค์กรที่มิได้มาจากการเลือกตั้ง อาจพลิกผลลัพธ์ทางการเมืองได้อย่างมหาศาล โดยที่ตัวบทดูเหมือนเป็นเพียงเรื่องเทคนิค ด้วยเหตุนี้ การเมืองจึงมิใช่เพียงการแข่งขันภายใต้กติกา แต่เป็นการแข่งขัน เพื่อกำหนด กติกาไปพร้อมกัน
นักรัฐศาสตร์อธิบายพลวัตนี้ผ่านแนวคิด “ผู้มีอำนาจยับยั้ง” (veto players) ซึ่งชี้ว่ายิ่งระบบหนึ่งมีจุดที่สามารถขัดขวางการเปลี่ยนแปลงได้มากเท่าใด การเปลี่ยนแปลงนโยบายก็ยิ่งยากขึ้นเท่านั้น (Tsebelis, 2002) การออกแบบรัฐธรรมนูญจึงเป็นการตัดสินใจว่าจะวาง “จุดยับยั้ง” ไว้ที่ใดและให้แก่ผู้ใด ซึ่งเท่ากับเป็นการตัดสินล่วงหน้าว่าใครจะสามารถขับเคลื่อนหรือสกัดกั้นการเปลี่ยนแปลงในอนาคตได้ การช่วงชิงตำแหน่งเหล่านี้ในตัวบทรัฐธรรมนูญ จึงเป็นการช่วงชิงอำนาจที่ยั่งยืนกว่าชัยชนะในสนามเลือกตั้งใด ๆ
เหตุใดการต่อสู้นี้จึงไม่เคยจบ
เมื่อเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญคือกติกาที่กำหนดอนาคตของระเบียบการเมืองทั้งหมด เราก็จะเข้าใจว่าเหตุใดการต่อสู้เพื่อครอบครองมันจึงดุเดือดและไม่เคยจบสิ้นง่าย ๆ ทุกกลุ่มอำนาจย่อมต้องการให้กติกาเอื้อต่อการดำรงอยู่และการขยายตัวของตน ฝ่ายที่ต้องการเปลี่ยนแปลงสังคมย่อมผลักดันกติกาที่เปิดทางให้การเปลี่ยนแปลงเป็นไปได้ ขณะที่ฝ่ายที่ต้องการรักษาสถานะเดิมย่อมผลักดันกติกาที่ตรึงสภาพปัจจุบันให้คงอยู่ การถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญจึงไม่เคยเป็นเพียงการถกเถียงทางเทคนิคหรือทางกฎหมาย หากเป็นการต่อสู้ทางการเมืองที่ลึกที่สุดของสังคมหนึ่ง ๆ
และเมื่อการกำหนดกติกาคือการกำหนดผลลัพธ์ คำถามที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ จะเกิดอะไรขึ้นเมื่อกลุ่มอำนาจหนึ่งสามารถออกแบบกติกาเพื่อ รักษาอำนาจของตนเองไว้ ได้สำเร็จ นั่นคือเส้นแบ่งระหว่างรัฐธรรมนูญที่เป็นเครื่องมือของเสรีภาพ กับรัฐธรรมนูญที่กลายเป็นเครื่องมือของการควบคุม ซึ่งเป็นหัวใจของบทต่อไป
การออกแบบกติกาเพื่อรักษาอำนาจ
เรามักถูกสอนให้เชื่อว่ารัฐธรรมนูญเป็นสัญลักษณ์ของประชาธิปไตยและเสรีภาพเสมอ แต่ประวัติศาสตร์การเมืองเปรียบเทียบเตือนเราว่าความจริงซับซ้อนกว่านั้น รัฐธรรมนูญมิได้ถูกสร้างขึ้นเพื่อประชาธิปไตยเสมอไป ในหลายกรณี มันถูกออกแบบขึ้นเพื่อรักษาเสถียรภาพและผลประโยชน์ของกลุ่มอำนาจเดิม หรือเพื่อควบคุมผลลัพธ์ทางการเมืองบางส่วนไว้ล่วงหน้า โดยยังคงรักษาเปลือกนอกของความเป็นประชาธิปไตยเอาไว้
รัฐธรรมนูญในฐานะเครื่องมือควบคุม
ตัวอย่างเปรียบเทียบช่วยให้เราเห็นรูปแบบนี้ชัดขึ้น รัฐธรรมนูญชิลี ค.ศ. ๑๙๘๐ ซึ่งร่างขึ้นในยุครัฐบาลทหาร ได้ฝัง “เขตสงวนอำนาจ” และกลไกที่จำกัดอำนาจของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งไว้ในตัวบท ทำให้แม้มีการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยแล้ว ผลพวงของระเบียบเดิมก็ยังคงอยู่ในโครงสร้างเป็นเวลานาน รัฐธรรมนูญเมียนมา ค.ศ. ๒๐๐๘ สงวนที่นั่งในรัฐสภาส่วนหนึ่งไว้ให้ฝ่ายทหารโดยอัตโนมัติ และกำหนดเงื่อนไขการแก้ไขที่ทำให้การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจเป็นไปได้ยากอย่างยิ่ง ขณะที่กรณีฮังการีหลังปี ค.ศ. ๒๐๑๐ แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็สามารถใช้กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายเพื่อค่อย ๆ ลดทอนการตรวจสอบถ่วงดุลและตรึงความได้เปรียบของฝ่ายตนได้เช่นกัน
ปรากฏการณ์เหล่านี้คือสิ่งที่นักวิชาการเรียกว่า “รัฐธรรมนูญนิยมแบบกดขี่” (abusive constitutionalism) อันหมายถึงการใช้ เครื่องมือ ของรัฐธรรมนูญนิยม เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือการตรากฎหมายโดยกระบวนการที่ดูชอบด้วยรูปแบบ เพื่อบรรลุ เป้าหมาย ที่ตรงข้ามกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนิยม นั่นคือการบ่อนทำลายประชาธิปไตยจากภายใน (Landau, 2013; Dixon & Landau, 2021) จุดที่อันตรายของมันอยู่ตรงที่ทุกขั้นตอนดู “ถูกกฎหมาย” การถดถอยของประชาธิปไตยในยุคปัจจุบันจึงมักไม่ได้มาในรูปของรถถังบนท้องถนน แต่มาในรูปของการแก้กฎ การแต่งตั้งคนของตนเข้าสู่องค์กรตรวจสอบ และการบีบพื้นที่ของฝ่ายตรงข้ามอย่างค่อยเป็นค่อยไป (Levitsky & Ziblatt, 2018; Ginsburg & Huq, 2018)
คำถามที่ถูกต้องกว่า
บทเรียนสำคัญจากบทนี้คือ คำถามที่ถูกต้องไม่ใช่เพียงว่า “ประเทศหนึ่งมีรัฐธรรมนูญหรือไม่” เพราะแทบทุกประเทศในโลกล้วนมีเอกสารที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญ แม้กระทั่งระบอบอำนาจนิยมที่กดขี่ที่สุด คำถามที่ลึกและสำคัญกว่าคือ รัฐธรรมนูญฉบับนั้น จัดวางอำนาจอย่างไร ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์ การตรวจสอบถ่วงดุลมีอยู่จริงและทำงานได้จริงหรือไม่ และประชาชนมีอิทธิพลต่ออนาคตทางการเมืองมากเพียงใด
รัฐธรรมนูญจึงเป็นได้ทั้งเครื่องมือของเสรีภาพและเครื่องมือของการควบคุม ขึ้นอยู่กับการออกแบบ บริบทของสังคม และความสัมพันธ์ทางอำนาจที่อยู่เบื้องหลัง การอ่านรัฐธรรมนูญอย่างรู้เท่าทันจึงต้องอ่านทั้งสิ่งที่มันเขียนไว้และสิ่งที่มันจงใจไม่เขียน ทั้งอำนาจที่มันมอบและอำนาจที่มันสงวนไว้ และในบทต่อไป เราจะเจาะลึกลงไปอีกชั้นหนึ่ง ว่ารัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มชนชั้นนำต่าง ๆ อย่างไร
รัฐธรรมนูญกับการจัดระเบียบชนชั้นนำ
ตลอดหกบทที่ผ่านมา เราได้เห็นว่ารัฐธรรมนูญคือสนามที่อำนาจปะทะกัน ในบทนี้เราจะเปลี่ยนมุมมองจากการมองรัฐธรรมนูญในฐานะข้อตกลงระหว่าง “ประชาชนกับผู้ปกครอง” มาสู่การมองมันในฐานะข้อตกลง ระหว่างกลุ่มชนชั้นนำด้วยกันเอง ด้วย มุมมองนี้อาจฟังดูไม่สวยงาม แต่หากเราต้องการเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญทำงานอย่างไรในความเป็นจริง เราจำเป็นต้องเข้าใจบทบาทของชนชั้นนำอย่างตรงไปตรงมา
ทฤษฎีชนชั้นนำ: ความจริงที่อึดอัด
สำนักคิดที่เรียกว่า “ทฤษฎีชนชั้นนำ” (elite theory) เสนอข้อสังเกตที่ท้าทายอุดมคติประชาธิปไตย กาเอตาโน มอสกา เสนอว่าในทุกสังคม ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบใด ย่อมมีคนกลุ่มน้อยที่จัดตั้งและรวมศูนย์ได้ดีกว่าทำหน้าที่ปกครองคนส่วนใหญ่เสมอ เขาเรียกคนกลุ่มนี้ว่า “ชนชั้นปกครอง” (the ruling class) (Mosca, 1896/1939) วิลเฟรโด ปาเรโต เสริมด้วยแนวคิด “การหมุนเวียนของชนชั้นนำ” (circulation of elites) ที่ชี้ว่าประวัติศาสตร์คือการผลัดเปลี่ยนของชนชั้นนำกลุ่มเก่ากับกลุ่มใหม่ มากกว่าจะเป็นการสิ้นสุดของการปกครองโดยชนชั้นนำ (Pareto, 1916/1935) ส่วนโรแบร์โต มีเชิลส์ เสนอ “กฎเหล็กแห่งคณาธิปไตย” (iron law of oligarchy) ว่าแม้แต่องค์กรที่ตั้งใจจะเป็นประชาธิปไตยที่สุด ก็มีแนวโน้มจะถูกครอบงำโดยผู้นำกลุ่มเล็ก ๆ ในที่สุด (Michels, 1911/1962)
ข้อเสนอเหล่านี้มิได้มีไว้เพื่อให้เราสิ้นหวังกับประชาธิปไตย แต่มีไว้เพื่อเตือนสติว่าการมีอยู่ของชนชั้นนำเป็นความจริงเชิงโครงสร้างที่ต้องถูก จัดการ มิใช่ถูกปฏิเสธ คำถามที่แท้จริงของประชาธิปไตยจึงไม่ใช่ว่า “จะกำจัดชนชั้นนำได้อย่างไร” ซึ่งอาจเป็นไปไม่ได้ แต่คือ “จะทำให้ชนชั้นนำต้องรับผิดต่อประชาชน แข่งขันกันอย่างเปิดเผย และเปิดให้คนหน้าใหม่เข้าสู่วงจรอำนาจได้อย่างไร” และนี่คือจุดที่รัฐธรรมนูญเข้ามามีบทบาทอย่างชี้ขาด
รัฐธรรมนูญในฐานะสนธิสัญญาสันติภาพของชนชั้นนำ
ในหลายกรณี รัฐธรรมนูญทำหน้าที่คล้าย “สนธิสัญญาสันติภาพ” ระหว่างกลุ่มชนชั้นนำที่เคยขัดแย้งกัน เมื่อไม่มีฝ่ายใดสามารถกำจัดอีกฝ่ายได้เด็ดขาด การร่างกติการ่วมกันจึงกลายเป็นทางออกที่ทุกฝ่ายพอรับได้ งานคลาสสิกว่าด้วยการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยชี้ว่า การเปลี่ยนผ่านจำนวนมากเกิดจาก “การต่อรองแบบประนีประนอม” (pacted transition) ระหว่างฝ่ายสายแข็งและสายกลางของทั้งฝ่ายอำนาจเดิมและฝ่ายต่อต้าน (O’Donnell & Schmitter, 1986) ในกรณีเช่นนี้ รัฐธรรมนูญที่ออกมามักสะท้อนดุลอำนาจ ณ ขณะนั้น มากกว่าจะสะท้อนอุดมคติประชาธิปไตยอันบริสุทธิ์
ปัญหาคือสนธิสัญญาสันติภาพของชนชั้นนำอาจมีราคาที่ประชาชนต้องจ่าย เพราะเพื่อให้ทุกฝ่ายยอมรับ กติกามักต้องสงวนสิทธิพิเศษบางอย่างไว้ให้กลุ่มที่มีอำนาจต่อรองสูง เช่น การประกัน “เขตสงวนอำนาจ” ที่อยู่นอกเหนือการตรวจสอบของผู้แทนประชาชน หรือการตั้งองค์กรพิเศษที่ทำหน้าที่ปกป้องผลประโยชน์ของชนชั้นนำกลุ่มเดิม ภายใต้ภาษาที่ดูเป็นกลางและเป็นวิชาการ ความตึงเครียดระหว่าง “เสถียรภาพที่ได้จากการประนีประนอมของชนชั้นนำ” กับ “อำนาจอธิปไตยที่ควรเป็นของปวงชน” จึงเป็นความตึงเครียดพื้นฐานที่ฝังอยู่ในรัฐธรรมนูญจำนวนมาก
บทเรียนเชิงโครงสร้างจากบทนี้คือ เมื่อใดที่เราอ่านรัฐธรรมนูญ เราควรถามว่าตัวบทนี้กำลังจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มอำนาจใดบ้าง กลุ่มใดได้ที่นั่งที่ปลอดภัยในโครงสร้าง และกลุ่มใดถูกผลักให้อยู่นอกวงหรือถูกควบคุมไว้ การมองเห็นชั้นของการจัดระเบียบชนชั้นนำที่ซ่อนอยู่ใต้ถ้อยคำอันเป็นกลาง คือก้าวสำคัญสู่การอ่านรัฐธรรมนูญอย่างรู้เท่าทัน และจะช่วยให้เราเข้าใจบทบาทขององค์กรเฉพาะอย่างศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ซึ่งจะเป็นหัวข้อของบทต่อ ๆ ไป ได้ลึกซึ้งยิ่งขึ้น
ศาลรัฐธรรมนูญคืออะไร
ในรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ มักมีองค์กรหนึ่งที่ได้รับมอบหมายให้เป็น “ผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ” นั่นคือศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ องค์กรนี้ถือกำเนิดจากแนวคิดที่ทรงพลังแต่ก็เปราะบางในเวลาเดียวกัน นั่นคือแนวคิดที่ว่าควรมีใครสักคนหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง คอยตรวจสอบว่ากฎหมายและการกระทำของรัฐสอดคล้องกับกติกาสูงสุดหรือไม่
สองแบบจำลองของการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ
ในโลกนี้มีแบบจำลองหลักของการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญอยู่สองแบบ แบบแรกคือแบบ “กระจายอำนาจ” ตามแนวอเมริกัน ซึ่งให้ศาลทั่วไปทุกระดับมีอำนาจวินิจฉัยว่ากฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ในคดีที่เข้าสู่การพิจารณา หลักการนี้ก่อตัวขึ้นจากคำพิพากษาคดี Marbury v. Madison ในปี ค.ศ. ๑๘๐๓ ที่สถาปนาอำนาจการตรวจสอบของฝ่ายตุลาการ แบบที่สองคือแบบ “รวมศูนย์” ตามแนวยุโรปภาคพื้นทวีป ซึ่งตั้งศาลรัฐธรรมนูญเฉพาะขึ้นมาองค์กรเดียวเพื่อทำหน้าที่นี้โดยตรง แบบจำลองนี้ออกแบบโดยฮันส์ เคลเซน และนำมาใช้ครั้งแรกในออสเตรียเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๒๐ ด้วยเหตุผลว่าการตรวจสอบรัฐธรรมนูญเป็นภารกิจพิเศษที่ควรมอบให้องค์กรที่เชี่ยวชาญเฉพาะ (Ginsburg, 2003)
เหตุผลเบื้องหลังการมีองค์กรเช่นนี้นั้นหนักแน่น หากเสียงข้างมากในรัฐสภาสามารถออกกฎหมายใด ๆ ก็ได้โดยไม่มีขีดจำกัด สิทธิเสรีภาพของเสียงข้างน้อยและของปัจเจกบุคคลก็อาจถูกละเมิดได้ง่าย ศาลรัฐธรรมนูญจึงถูกออกแบบให้เป็นเกราะกำบังที่ปกป้องหลักการพื้นฐานและสิทธิขั้นมูลฐานจากอำนาจเสียงข้างมากชั่วครั้งชั่วคราว นี่คือคุณค่าที่สำคัญและขาดไม่ได้ของการตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ
ปัญหาเสียงข้างน้อยที่ตัดสินเสียงข้างมาก
ทว่าอำนาจนี้ก็มีด้านที่เป็นปัญหาในตัวเอง ซึ่งอเล็กซานเดอร์ บิกเคิล เรียกว่า “ปัญหาการขัดเสียงข้างมาก” (the counter-majoritarian difficulty) นั่นคือ เหตุใดคณะบุคคลกลุ่มเล็ก ๆ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและไม่ต้องรับผิดต่อผู้ลงคะแนนโดยตรง จึงมีอำนาจล้มล้างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบของผู้แทนที่ประชาชนเลือกมา (Bickel, 1962) คำถามนี้ไม่มีคำตอบที่ง่าย เจเรมี วอลดรอน ถึงกับโต้แย้งว่าในสังคมที่สถาบันประชาธิปไตยทำงานได้ดีพอสมควร การให้ศาลมีอำนาจชี้ขาดเหนือสภาในประเด็นสิทธิอาจไม่ชอบธรรมเท่าที่คิด เพราะความเห็นต่างเรื่องสิทธิควรได้รับการตัดสินผ่านกระบวนการที่ทุกคนมีสิทธิมีเสียงเท่ากัน (Waldron, 2006)
ความเสี่ยงจะยิ่งสูงขึ้นเมื่อศาลรัฐธรรมนูญถูกดึงเข้าสู่การเมืองโดยตรง รัน เฮิร์ชล์ เรียกปรากฏการณ์ที่อำนาจตัดสินใจทางการเมืองสำคัญ ๆ ถูกโอนจากสถาบันที่มาจากการเลือกตั้งไปสู่ศาลว่า “จูริสโตเครซี” หรือการปกครองโดยตุลาการ (juristocracy) ซึ่งบางครั้งชนชั้นนำที่กำลังเสียเปรียบในสนามเลือกตั้งอาจใช้เป็นช่องทางรักษาอิทธิพลของตนไว้ผ่านองค์กรตุลาการ (Hirschl, 2004) เมื่อเป็นเช่นนั้น ศาลรัฐธรรมนูญที่ควรเป็นผู้พิทักษ์กติกา ก็อาจกลายเป็นผู้เล่นที่ทรงพลังที่สุดในเกมเสียเอง
ข้อสรุปของบทนี้จึงเป็นเรื่องของดุลยภาพ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันที่จำเป็นต่อการธำรงหลักนิติธรรมและคุ้มครองสิทธิ แต่ความชอบธรรมของมันไม่ได้มาจากอำนาจตามตัวบทเพียงอย่างเดียว หากมาจากการที่มันใช้อำนาจอย่างมีหลักการ คาดเดาได้ โปร่งใส และอธิบายเหตุผลต่อสาธารณะได้ เมื่อใดที่การวินิจฉัยดูเหมือนเลือกข้างทางการเมืองอย่างเป็นระบบ เมื่อนั้นเกราะกำบังของประชาชนก็อาจแปรสภาพเป็นดาบของฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด คำถามที่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้คือ แล้วใครจะตรวจสอบองค์กรเหล่านี้ ซึ่งจะนำเราไปสู่บทว่าด้วยองค์กรอิสระและคำถามคลาสสิกว่าใครเฝ้าผู้เฝ้ายาม
องค์กรอิสระกับประชาธิปไตย
นอกจากอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ซึ่งเป็นสามอำนาจคลาสสิกแล้ว รัฐธรรมนูญร่วมสมัยจำนวนมากยังสร้างองค์กรอีกชุดหนึ่งขึ้นมา ซึ่งบางครั้งเรียกรวม ๆ ว่า “อำนาจที่สี่” หรือองค์กรอิสระ อันได้แก่คณะกรรมการการเลือกตั้ง องค์กรปราบปรามการทุจริต ผู้ตรวจการแผ่นดิน องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน และองค์กรกำกับดูแลเฉพาะด้านต่าง ๆ องค์กรเหล่านี้มีลักษณะร่วมกันคือถูกออกแบบให้ “เป็นอิสระ” จากการควบคุมโดยตรงของฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง
เหตุผลของการมีองค์กรอิสระ
เหตุผลเบื้องหลังการสร้างองค์กรเหล่านี้คือสิ่งที่กิลเลร์โม โอดอนเนลล์ เรียกว่า “ความรับผิดในแนวระนาบ” (horizontal accountability) นั่นคือกลไกที่หน่วยงานรัฐด้วยกันเองคอยตรวจสอบและถ่วงดุลกันและกัน เพื่อมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจเกินขอบเขต (O’Donnell, 1998) แนวคิดนี้สอดคล้องกับข้อเสนอของบรูซ แอกเคอร์แมน ว่าการแบ่งแยกอำนาจสมัยใหม่ควรซับซ้อนกว่าสามอำนาจแบบเดิม โดยเพิ่มองค์กรเฉพาะที่ทำหน้าที่ค้ำประกันความซื่อตรงของระบบ เช่น การจัดการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม หรือการตรวจสอบการใช้งบประมาณ (Ackerman, 2000) เหตุผลสำคัญคือบางภารกิจมีความอ่อนไหวต่อผลประโยชน์เฉพาะหน้าของนักการเมืองมากเกินกว่าจะปล่อยให้อยู่ในมือของผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง การจัดการเลือกตั้งโดยรัฐบาลที่กำลังลงแข่งขันเอง ย่อมขัดกับสามัญสำนึกเรื่องความเป็นกลาง
เมื่อทำงานได้ดี องค์กรอิสระจึงเป็นเสาหลักที่ค้ำจุนคุณภาพของประชาธิปไตย ช่วยประกันว่าการแข่งขันทางการเมืองจะเป็นไปอย่างเป็นธรรม และช่วยควบคุมการทุจริตและการใช้อำนาจมิชอบ ในสังคมที่ฝ่ายการเมืองมีแนวโน้มจะละเมิดกติกาเพื่อเอาชนะ องค์กรเหล่านี้คือผู้รักษาเส้นแบ่งที่ขาดไม่ได้
ความเป็นอิสระที่ไม่มีความรับผิด
ทว่าความเป็นอิสระก็มีด้านกลับที่ต้องระวัง เพราะหากองค์กรหนึ่งเป็นอิสระจากการควบคุมของฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้ง โดยที่ตัวมันเองก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและแทบไม่ต้องรับผิดต่อผู้ใด คำถามที่ตามมาคือองค์กรนั้นรับผิดต่อใคร ความเป็นอิสระที่ปราศจากความรับผิดอาจกลายเป็นอำนาจที่ลอยอยู่เหนือการตรวจสอบ และในกรณีเลวร้าย อาจถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองได้เช่นกัน หากกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งถูกครอบงำโดยกลุ่มอำนาจใดกลุ่มหนึ่ง องค์กรที่ออกแบบมาเพื่อเป็นกลาง ก็อาจกลายเป็นด่านที่คอยปกป้องผลประโยชน์ของกลุ่มนั้นภายใต้ชื่อของความเป็นอิสระ (Ginsburg & Huq, 2018)
หัวใจของปัญหาจึงอยู่ที่ การออกแบบ มากกว่าการมีหรือไม่มีองค์กรอิสระ คำถามที่ควรถามคือ ใครเป็นผู้สรรหาและแต่งตั้งกรรมการ วาระการดำรงตำแหน่งยาวเกินไปจนหลุดจากความรับผิดชอบหรือไม่ มีกลไกตรวจสอบและถอดถอนที่โปร่งใสและเป็นธรรมเพียงใด และการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้เปิดให้สาธารณะตรวจสอบได้มากน้อยแค่ไหน องค์กรอิสระที่ดีต้องอิสระจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องไม่อิสระจากหลักความรับผิดต่อสาธารณะ ความสมดุลที่ละเอียดอ่อนนี้เองนำเราเข้าสู่คำถามที่เก่าแก่ที่สุดข้อหนึ่งของปรัชญาการเมือง ซึ่งเป็นหัวข้อของบทต่อไป
ใครตรวจสอบผู้ตรวจสอบ
กว่าสองพันปีก่อน กวีชาวโรมันนามยูเวนัล ตั้งคำถามที่ยังคงก้องอยู่จนถึงทุกวันนี้ว่า “ใครจะเฝ้าผู้เฝ้ายามเอง” (quis custodiet ipsos custodes) คำถามนี้จับหัวใจของปัญหาที่บทก่อน ๆ ค่อย ๆ ก่อตัวขึ้น นั่นคือ หากเราสร้างศาลรัฐธรรมนูญไว้ตรวจสอบรัฐสภา สร้างองค์กรอิสระไว้ตรวจสอบรัฐบาล แล้วใครเล่าจะตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระเหล่านั้น
การถดถอยไม่รู้จบของการตรวจสอบ
ในทางตรรกะ การวางผู้ตรวจสอบไว้เหนือผู้ตรวจสอบไปเรื่อย ๆ ย่อมนำไปสู่การถดถอยที่ไม่มีวันสิ้นสุด เพราะไม่ว่าเราจะตั้งองค์กรใดเป็นผู้ตรวจสอบสุดท้าย เราก็ยังถามต่อได้เสมอว่าใครตรวจสอบองค์กรนั้น ปัญหานี้เผยให้เห็นความจริงสำคัญข้อหนึ่ง คือไม่มีการออกแบบสถาบันใดที่จะแก้ปัญหาการตรวจสอบอำนาจได้อย่างสมบูรณ์ด้วยตัวมันเองเพียงลำพัง ระบบการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดีจึงไม่ใช่ระบบที่มี “ผู้ตรวจสอบสูงสุด” เพียงหนึ่งเดียว แต่เป็นระบบที่อำนาจต่าง ๆ ตรวจสอบ ซึ่งกันและกัน เป็นวงจร โดยไม่มีจุดใดที่หลุดพ้นจากการถูกตรวจสอบโดยสิ้นเชิง
นี่คือเหตุผลที่การกระจายอำนาจและการทำให้อำนาจต่าง ๆ ต้องพึ่งพาและคานกันเอง มีความสำคัญมากกว่าการฝากความหวังไว้กับความดีงามของผู้ดำรงตำแหน่งคนใดคนหนึ่ง ระบบที่ออกแบบมาดีจะตั้งสมมติฐานว่าผู้มีอำนาจทุกคนอาจใช้อำนาจในทางที่ผิดได้ และจึงสร้างกลไกที่ทำให้การใช้อำนาจมิชอบมีต้นทุนสูงและถูกเปิดโปงได้ง่าย กลไกเหล่านี้รวมถึงการออกแบบกระบวนการสรรหาที่ไม่ให้กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งผูกขาด การกำหนดวาระที่เหมาะสม การบังคับให้เปิดเผยเหตุผลของการตัดสินใจต่อสาธารณะ และการเปิดช่องให้มีการทบทวนและโต้แย้งได้
ผู้พิทักษ์คนสุดท้ายคือพลเมือง
แต่ในที่สุด หากเราไล่สายของการตรวจสอบขึ้นไปจนถึงปลายทาง เราจะพบว่าผู้ตรวจสอบสุดท้ายไม่อาจเป็นองค์กรของรัฐใด ๆ ได้เลย หากต้องเป็น ประชาชน เอง ในฐานะผู้ทรงอำนาจสถาปนา ฟิลิป เพ็ตทิต เสนอแนวคิด “ประชาธิปไตยแบบโต้แย้งได้” (contestatory democracy) ว่าหัวใจของการควบคุมอำนาจมิได้อยู่ที่การลงคะแนนเสียงเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การที่พลเมืองสามารถ ตั้งคำถาม ท้วงติง และเรียกร้องคำอธิบาย ต่อการใช้อำนาจของทุกองค์กรได้อย่างต่อเนื่อง (Pettit, 1997) ความรับผิดในแนวระนาบระหว่างองค์กรรัฐจะทำงานได้จริง ก็ต่อเมื่อมีความรับผิดในแนวดิ่งจากประชาชนคอยหนุนหลังอยู่ (O’Donnell, 1998)
ข้อสรุปนี้นำเรากลับมาสู่ภารกิจหลักของหนังสือทั้งเล่ม นั่นคือ หากผู้พิทักษ์คนสุดท้ายของรัฐธรรมนูญคือพลเมือง พลเมืองก็จำเป็นต้อง รู้ และ เข้าใจ รัฐธรรมนูญมากพอที่จะทำหน้าที่นั้นได้ สังคมที่ประชาชนไม่เข้าใจกติกาสูงสุดของตน ย่อมเป็นสังคมที่การตรวจสอบขั้นสุดท้ายขาดหายไป และเปิดช่องให้ผู้เฝ้ายามกลายเป็นนายเหนือสิ่งที่ตนควรเฝ้า การลงทุนในความรู้ทางรัฐธรรมนูญของพลเมืองทั่วไป จึงมิใช่เรื่องฟุ่มเฟือยทางวิชาการ หากเป็นเงื่อนไขความอยู่รอดของระบบตรวจสอบถ่วงดุลทั้งระบบ และนำเราไปสู่คำถามว่า แล้วรัฐธรรมนูญที่ดีควรมีลักษณะอย่างไร
รัฐธรรมนูญที่ดีคืออะไร
หลังจากเดินทางผ่านคำถามเรื่องอำนาจ ความชอบธรรม และการตรวจสอบมาตลอดสิบบท เราย่อมอยากถามคำถามที่ตรงไปตรงมาที่สุดข้อหนึ่งว่า แล้วรัฐธรรมนูญที่ “ดี” มีลักษณะอย่างไร คำถามนี้ตอบยากกว่าที่คิด เพราะคำว่า “ดี” ขึ้นอยู่กับว่าเราต้องการให้รัฐธรรมนูญทำหน้าที่อะไร และเพื่อใคร อย่างไรก็ตาม จากบทเรียนเปรียบเทียบทั่วโลก เราพอจะสกัดหลักการร่วมบางประการที่มักปรากฏในรัฐธรรมนูญที่ทำงานได้ดีในระยะยาวออกมาได้
ห้าคุณสมบัติที่มักพบในรัฐธรรมนูญที่ดี
ประการแรกคือ ความชอบธรรมที่หยั่งรากในความเป็นเจ้าของของประชาชน รัฐธรรมนูญที่ดีต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่ประชาชนรู้สึกว่าเป็นของตน เกิดจากกระบวนการที่เปิดกว้างและครอบคลุม มิใช่ถูกยัดเยียดจากเบื้องบน เพราะความรู้สึกเป็นเจ้าของคือฐานที่ค้ำจุนให้กติกาได้รับการเคารพและยืนยงในยามที่ถูกท้าทาย (Elkins, Ginsburg, & Melton, 2009) ประการที่สองคือ การจำกัดอำนาจและคุ้มครองสิทธิอย่างได้ผลจริง รัฐธรรมนูญที่ดีไม่เพียงประกาศสิทธิเสรีภาพไว้สวยหรู แต่ต้องมีกลไกที่ทำให้คำประกาศนั้นบังคับใช้ได้และจำกัดอำนาจของผู้ปกครองได้จริง ตามแก่นของรัฐธรรมนูญนิยมที่ซาร์โตรีเน้นย้ำ (Sartori, 1962)
ประการที่สามคือ ดุลยภาพระหว่างความมั่นคงกับความยืดหยุ่น รัฐธรรมนูญที่แก้ไขง่ายเกินไปย่อมไร้เสถียรภาพ กลายเป็นเครื่องมือของเสียงข้างมากชั่วคราว แต่รัฐธรรมนูญที่แก้ไขยากเกินไปก็อาจกลายเป็นกรงขังที่ตรึงสังคมไว้กับอดีต และผลักให้การเปลี่ยนแปลงต้องเกิดนอกระบบ ริชาร์ด อัลเบิร์ต ชี้ว่าการออกแบบกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างเหมาะสม คือศิลปะที่ละเอียดอ่อนและสำคัญยิ่งต่อสุขภาพของระบอบ (Albert, 2019) ประการที่สี่คือ ความครอบคลุมและการเป็นตัวแทน รัฐธรรมนูญที่ดีต้องเปิดพื้นที่ให้กลุ่มต่าง ๆ ในสังคม รวมถึงเสียงข้างน้อย ได้มีที่ทางและได้รับการคุ้มครอง เพื่อให้ทุกฝ่ายรู้สึกว่าตนมีส่วนได้เสียในการธำรงรักษากติการ่วมกัน
ประการที่ห้าคือ ความสอดคล้องกับบริบทและความสามารถในการบังคับใช้ รัฐธรรมนูญที่ลอกแบบมาจากต่างประเทศอย่างสวยงามแต่ไม่สอดรับกับความเป็นจริงทางสังคม การเมือง และวัฒนธรรมของประเทศนั้น มักกลายเป็นเพียงตัวอักษรบนกระดาษที่ไม่มีผลในทางปฏิบัติ คุณค่าของรัฐธรรมนูญจึงมิได้วัดที่ความยาว ความละเอียด หรือความไพเราะของถ้อยคำ หากวัดที่ว่ามันทำงานได้จริงในบริบทของสังคมนั้นเพียงใด (Ginsburg & Huq, 2018)
ความดีที่เป็นเรื่องของเป้าหมาย
ท้ายที่สุด เราต้องยอมรับว่าไม่มีรัฐธรรมนูญใดที่ “ดีที่สุด” ในเชิงนามธรรมที่ใช้ได้กับทุกสังคมทุกยุคสมัย เพราะการตัดสินว่ารัฐธรรมนูญดีหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าเราให้คุณค่ากับสิ่งใดมากกว่ากัน ระหว่างเสถียรภาพกับการเปลี่ยนแปลง ระหว่างประสิทธิภาพของผู้ปกครองกับการมีส่วนร่วมของประชาชน ระหว่างการคุ้มครองเสียงข้างน้อยกับการเคารพเจตจำนงของเสียงข้างมาก เหล่านี้คือทางเลือกเชิงคุณค่าที่ไม่มีสูตรสำเร็จ
สิ่งที่หนังสือเล่มนี้ยืนยันได้ก็คือ ไม่ว่าเราจะให้น้ำหนักกับคุณค่าใด รัฐธรรมนูญจะดีได้อย่างยั่งยืน ก็ต่อเมื่อมันเป็นกติกาที่ประชาชนเข้าใจ ยอมรับ และพร้อมจะปกป้อง รัฐธรรมนูญที่ดีในเชิงเทคนิคแต่ประชาชนไม่รู้สึกเป็นเจ้าของ ย่อมเปราะบางกว่ารัฐธรรมนูญที่อาจไม่สมบูรณ์แบบ แต่หยั่งรากลึกในจิตสำนึกของพลเมือง ข้อสังเกตนี้นำเราไปสู่คำถามสุดท้ายและสำคัญที่สุดของเล่ม นั่นคือ รัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนได้จริงหรือไม่
รัฐธรรมนูญเป็นของประชาชนได้จริงหรือไม่
เราเดินทางมาถึงคำถามที่เป็นชื่อของหนังสือทั้งเล่ม รัฐธรรมนูญเป็นของใคร และที่สำคัญกว่านั้น รัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนได้จริงหรือไม่ ตลอดสิบเอ็ดบทที่ผ่านมา เราได้เห็นทั้งด้านอุดมคติที่ว่าอำนาจสถาปนาควรเป็นของปวงชน และด้านความเป็นจริงอันขมขื่นที่ว่ารัฐธรรมนูญจำนวนมากเป็นผลผลิตของการต่อรองระหว่างชนชั้นนำ คำถามนี้จึงไม่อาจตอบด้วยคำว่าใช่หรือไม่ใช่อย่างง่าย ๆ
บทเรียนจากประสบการณ์การมีส่วนร่วม
ในด้านหนึ่ง ประสบการณ์ของหลายประเทศแสดงให้เห็นว่าการทำให้รัฐธรรมนูญเป็นของประชาชนมากขึ้นนั้นเป็นไปได้จริง กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญแอฟริกาใต้ในทศวรรษ ๑๙๙๐ ที่เปิดรับฟังความเห็นสาธารณะอย่างกว้างขวาง รัฐธรรมนูญโคลอมเบีย ค.ศ. ๑๙๙๑ ที่เกิดจากสภาร่างซึ่งเปิดให้กลุ่มหลากหลายมีส่วนร่วม กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญเคนยา ค.ศ. ๒๐๑๐ ที่ผ่านการปรึกษาหารือและการลงประชามติ ตลอดจนการทดลองร่างแบบมีส่วนร่วมในไอซ์แลนด์ ล้วนเป็นหลักฐานว่ากระบวนการที่เปิดกว้างและครอบคลุมสามารถเพิ่มทั้งความชอบธรรมและความเป็นเจ้าของของประชาชนได้ แม้แต่ละกรณีจะมีข้อจำกัดและบทเรียนที่แตกต่างกันไปก็ตาม
ในอีกด้านหนึ่ง เราก็ต้องไม่หลงเข้าใจว่าการมีส่วนร่วมในขั้นตอนการร่างเพียงครั้งเดียวจะเพียงพอ เพราะรัฐธรรมนูญที่เกิดจากกระบวนการที่ดี แต่ภายหลังถูกบิดเบือนการบังคับใช้ หรือถูกแก้ไขโดยกลุ่มอำนาจเพื่อประโยชน์ของตน ก็อาจหลุดจากมือประชาชนได้ในที่สุด ความเป็นเจ้าของจึงมิใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นครั้งเดียวแล้วจบ หากเป็นกระบวนการต่อเนื่องที่ต้องหล่อเลี้ยงและปกป้องอยู่เสมอ
จากตัวบทสู่วัฒนธรรมรัฐธรรมนูญ
หัวใจของคำตอบจึงอยู่ที่การแยกแยะระหว่าง “รัฐธรรมนูญในฐานะตัวบท” กับ “รัฐธรรมนูญในฐานะวัฒนธรรม” ตัวบทที่ดีเป็นสิ่งจำเป็น แต่สิ่งที่ทำให้ตัวบทมีชีวิตคือ วัฒนธรรมรัฐธรรมนูญ (constitutional culture) อันได้แก่ความเข้าใจ ความผูกพัน และความพร้อมของพลเมืองที่จะยึดถือและปกป้องกติการ่วมกัน รัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนได้จริง ก็ต่อเมื่อประชาชนรู้สึกว่ามันเป็นของตน เข้าใจว่ามันคุ้มครองอะไร และพร้อมจะลุกขึ้นทวงคืนเมื่อมันถูกละเมิด ดังที่แอกเคอร์แมนเน้นว่าพลังของรัฐธรรมนูญอยู่ที่การที่ประชาชนรับเอามันเป็นเสียงของ “เราประชาชน” อย่างแท้จริง (Ackerman, 1991) และดังที่เพ็ตทิตเตือนว่าเสรีภาพในความหมายของการไม่ถูกครอบงำจะดำรงอยู่ได้ ก็ต้องอาศัยพลเมืองที่ตื่นตัวและพร้อมโต้แย้งการใช้อำนาจอยู่เสมอ (Pettit, 1997)
ด้วยเหตุนี้ คำตอบของหนังสือเล่มนี้จึงเป็นคำตอบที่มีเงื่อนไข รัฐธรรมนูญ สามารถ เป็นของประชาชนได้จริง แต่ไม่ใช่โดยอัตโนมัติ และไม่ใช่เพียงเพราะมีถ้อยคำสวยงามเขียนไว้ในตัวบท มันจะเป็นของประชาชนได้ ก็ต่อเมื่อประชาชนทวงเอามาเป็นของตน ผ่านการเรียนรู้ การมีส่วนร่วม การตรวจสอบ และการปกป้องอย่างต่อเนื่อง อำนาจสถาปนาที่ซีแยสกล่าวถึงเมื่อสองร้อยกว่าปีก่อน จะมีความหมายก็ต่อเมื่อประชาชนตระหนักว่าตนคือผู้ทรงอำนาจนั้น
และนี่เองคือเหตุผลที่หนังสือเล่มเล็ก ๆ เล่มนี้ถูกเขียนขึ้น มิใช่เพื่อให้คำตอบสำเร็จรูป แต่เพื่อร่วมสร้างวัฒนธรรมรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเข้าใจอำนาจ มองเห็นกลไกของมัน และกล้าตั้งคำถามว่ากติกาสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของใคร ตราบใดที่ยังมีผู้อ่านที่พร้อมจะถามคำถามนี้ต่อไป ตราบนั้นความหวังที่ว่ารัฐธรรมนูญจะเป็นของประชาชนได้จริง ก็ยังไม่ดับสูญ เพราะในที่สุดแล้ว รัฐธรรมนูญจะเป็นของใคร ย่อมขึ้นอยู่กับว่าใครเข้าใจมัน หวงแหนมัน และพร้อมจะยืนหยัดเพื่อมัน
บทส่งท้าย
หนังสือเล่มนี้เริ่มต้นด้วยคำถามที่ฟังดูง่าย ว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร และจบลงด้วยคำถามที่ยากที่สุด ว่ารัฐธรรมนูญเป็นของใคร ระหว่างทาง เราได้พยายามแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญมิใช่เพียงกฎหมาย หากคือข้อตกลงร่วมกันว่าใครมีอำนาจ อำนาจนั้นมาจากไหน และอำนาจนั้นควรถูกจำกัดอย่างไร
หากผู้อ่านวางหนังสือเล่มนี้ลงแล้วมองรัฐธรรมนูญด้วยสายตาที่ต่างไปจากเดิม ไม่ใช่ในฐานะเอกสารของผู้เชี่ยวชาญที่อยู่ไกลตัว แต่ในฐานะแผนที่อำนาจที่กำหนดชีวิตของเราทุกคน และในฐานะสิ่งที่เราในฐานะพลเมืองมีสิทธิและมีหน้าที่จะเข้าใจและปกป้อง ผู้เขียนก็ถือว่าการเดินทางครั้งนี้คุ้มค่าแล้ว เพราะวันที่ประชาชนเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญเป็นของตน คือวันที่อำนาจอธิปไตยของปวงชนเริ่มมีความหมายอย่างแท้จริง
บรรณานุกรม
- Ackerman, B. (1991). We the people: Foundations. Harvard University Press.
- Ackerman, B. (2000). The new separation of powers. Harvard Law Review, 113(3), 633–729.
- Albert, R. (2019). Constitutional amendments: Making, breaking, and changing constitutions. Oxford University Press.
- Bickel, A. M. (1962). The least dangerous branch: The Supreme Court at the bar of politics. Bobbs-Merrill.
- Dicey, A. V. (1982). Introduction to the study of the law of the constitution. Liberty Fund. (Original work published 1885)
- Dixon, R., & Landau, D. (2021). Abusive constitutional borrowing: Legal globalization and the subversion of liberal democracy. Oxford University Press.
- Elkins, Z., Ginsburg, T., & Melton, J. (2009). The endurance of national constitutions. Cambridge University Press.
- Elster, J. (1995). Forces and mechanisms in the constitution-making process. Duke Law Journal, 45(2), 364–396.
- Ginsburg, T. (2003). Judicial review in new democracies: Constitutional courts in Asian cases. Cambridge University Press.
- Ginsburg, T., & Huq, A. Z. (2018). How to save a constitutional democracy. University of Chicago Press.
- Hirschl, R. (2004). Towards juristocracy: The origins and consequences of the new constitutionalism. Harvard University Press.
- Hobbes, T. (1996). Leviathan (R. Tuck, Ed.). Cambridge University Press. (Original work published 1651)
- Kelsen, H. (1945). General theory of law and state (A. Wedberg, Trans.). Harvard University Press.
- Landau, D. (2013). Abusive constitutionalism. UC Davis Law Review, 47(1), 189–260.
- Levitsky, S., & Ziblatt, D. (2018). How democracies die. Crown.
- Locke, J. (1988). Two treatises of government (P. Laslett, Ed.). Cambridge University Press. (Original work published 1689)
- Loughlin, M. (2010). Foundations of public law. Oxford University Press.
- Michels, R. (1962). Political parties: A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy (E. Paul & C. Paul, Trans.). Free Press. (Original work published 1911)
- Mosca, G. (1939). The ruling class (H. D. Kahn, Trans.). McGraw-Hill. (Original work published 1896)
- Negretto, G. L. (2013). Making constitutions: Presidents, parties, and institutional choice in Latin America. Cambridge University Press.
- O’Donnell, G. (1998). Horizontal accountability in new democracies. Journal of Democracy, 9(3), 112–126.
- O’Donnell, G., & Schmitter, P. C. (1986). Transitions from authoritarian rule: Tentative conclusions about uncertain democracies. Johns Hopkins University Press.
- Pareto, V. (1935). The mind and society (A. Bongiorno & A. Livingston, Trans.). Harcourt, Brace. (Original work published 1916)
- Pettit, P. (1997). Republicanism: A theory of freedom and government. Oxford University Press.
- Rousseau, J.-J. (1997). The social contract and other later political writings (V. Gourevitch, Ed.). Cambridge University Press. (Original work published 1762)
- Sartori, G. (1962). Constitutionalism: A preliminary discussion. American Political Science Review, 56(4), 853–864.
- Schmitt, C. (2008). Constitutional theory (J. Seitzer, Ed. & Trans.). Duke University Press. (Original work published 1928)
- Sieyès, E. J. (2003). What is the Third Estate? In M. Sonenscher (Ed.), Political writings (pp. 92–162). Hackett. (Original work published 1789)
- Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton University Press.
- Waldron, J. (2006). The core of the case against judicial review. Yale Law Journal, 115(6), 1346–1406.
